OPINION

Reforma fiscal y enfrentamiento social

Por APOLINAR VELOZ .- El presidente de la República afirmó recientemente “que el gran reto de la República Dominicana es la reforma fiscal” (Listín Diario). Esta afirmación desconoce que la necesidad de una reforma fiscal es el resultado de un conjunto de factores que han coincidido para determinar la insostenibilidad de las finanzas públicas dominicanas. Por tanto, el reto no es producir una reforma fiscal para atender la coyuntura económica. El desafío consiste en abandonar la actual política fiscal de corto plazo, caracterizada por una fuerte tendencia a promover la desigualdad entre los sectores que por décadas han disfrutado de las ventajas fiscales con la mayoría de la población que tiene que pagarlas.

Desde 1966 hasta la fecha, la política de gasto ha sido orientada, en mayor o menor grado, al enriquecimiento de los correligionarios políticos. Desde la perspectiva de los impuestos, se impuso un entramado legal que amplió los beneficios y la generación de renta a través de la promoción de una amplia gama de exenciones fiscales; cuya contrapartida ha sido en alguna medida el sacrificio de la población general, debilitando la base tributaria y mantiene una sempiterna amenaza de reformas fiscales para balancear los beneficios del sector privilegiado.

Esta política fiscal pierde de vista su objetivo fundamental, que consiste en promover y mantener la estabilidad del crecimiento de la economía en un marco de fortaleza institucional que crea las condiciones para el funcionamiento eficiente de los mercados mediante la promoción de la competencia entre las firmas.

Actualmente, se apunta a la continuación de la experiencia fiscal de los gobiernos del PLD que resultaron en un aumento de la desigualdad social, mediante la implementación de una política fiscal que concentró aún más el ingreso y amplió la pobreza, que luego se mitigó estadísticamente al incorporar los beneficios de los programas sociales en el ingreso de la población vulnerable. La propuesta de reforma fiscal plantea como objetivo la creación de un mayor espacio fiscal para servir la deuda pública, financiar las pérdidas de las empresas descentralizadas del estado (EDES, por ejemplo) y evitar pérdidas de los generadores, así como el déficit cuasi-fiscal del Banco Central (BC), mantener la macrocefalia del empleo público y sobre todo continuar los esfuerzos para sustituir el sistema de inversión pública por el opaco sistema de asociaciones público-privadas (APP) administradas por fideicomisos, es decir para beneficiar a algunos empresarios del sector privado.

Este diseño de la política fiscal ha limitado seriamente el impacto del gasto en el crecimiento económico. El impulso fiscal fue tan solo 0.2% del PIB, según el Artículo IV del Fondo Monetario Internacional (FMI) del 2019, ver página 25 de ese informe. Es decir, que por cada peso que el gobierno gasta, el estímulo que se produce en la demanda agregada es de 0.002; en otras palabras, si el gobierno gasta $100, el impacto en la economía equivale a veinte centavos. Este impacto sobre las recaudaciones de tributos, terminan en servicios públicos precarios y limitados en el área de educación, salud, agua potable, disposición de desperdicios sólidos, energía eléctrica, combate a la criminalidad y una lucha frágil en contra la corrupción, que todavía anda por sus anchas afectando a todo el tejido social.

Pareciera que la política fiscal que impulsa la presente administración no plantea la promoción del crecimiento económico, el impulso de procesos de innovación o la ampliación del aprendizaje de las nuevas tecnologías y la reducción de los niveles de desigualdad en el ámbito de la producción y no a través del uso de las dádivas estatales.

Pensar en el desarrollo de largo plazo, coadyuvaría en la obtención de niveles de prosperidad para la sociedad en su conjunto, y no sería necesaria la obsoleta y costosa propaganda del crecimiento económico. La política fiscal se ha utilizado para ampliar y sostener la clientela política, para aumentar el empleo público y, en buena medida, se ha dedicado a la construcción de obras de infraestructura que ha servido a la proliferación de la corrupción pública y que penosamente tiene como contrapartida el empobrecimiento de la familia dominicana.

Los gobiernos del 2000-2004 y 2005-2021 han cerrado la brecha entre ingresos tributarios y gasto público mediante el aumento de la deuda y/o reformas tributarias; cuya característica central ha sido la exacerbación de la regresividad del sistema tributario; afectando sensiblemente el dinamismo de los ingresos tributarios, pese al crecimiento económico sostenido que ha experimentado la economía dominicana, según el Banco Central (BC).

Las opiniones de los funcionarios públicos difieren respecto del tipo de reforma fiscal que debe implementarse. El Ministerio de Economía (MEPYD), por ejemplo, argumenta que esta reforma debe concentrarse en el gasto y se esfuerza en reunirse con los ministros de algunas instituciones para tales fines. Mientras que otros funcionarios tienen la idea de que la reforma fiscal debe focalizarse en el aumento de los ingresos tributarios.

Se insiste que el control del gasto público pasa por un conjunto de instituciones que sólo existen formalmente en la administración financiera del gobierno. Pero, al margen del fortalecimiento de estas resulta imposible controlar efectivamente el gasto. Esto solamente sería posible cuando entre en vigencia el presupuesto por programa, que incluya la determinación de metas anuales cuantificables y una selección adecuada de los indicadores para evaluar su cumplimiento; así como también cuando se ponga en vigencia el marco de gasto de mediano plazo, la implementación de reglas fiscales, la incorporación de análisis de la sostenibilidad fiscal, el análisis de sostenibilidad de la deuda pública, la determinación de las partidas que se ajustan con el ciclo económico, la determinación y medición de riesgos fiscales, entre otras acciones que viabilicen el uso efectivo de estas etapas del proceso presupuestario.

Luego del fortalecimiento de estas reformas en la administración financiera del gobierno, la agenda oficial de la reforma fiscal debería incluir la equidad, eficiencia y progresividad del sistema tributario; ya que existe inequidad por la existencia de amplias exenciones fiscales, la evasión y el fraude fiscal que benefician las ganancias de algunas empresas. Asimismo, existen leyes especiales que eximen del pago impuestos al turismo y las zonas francas y de la misma manera, se ofrecen exenciones fiscales a través de contratos especiales a empresas extranjeras en violación de leyes nacionales vigentes; como es el caso Barrickgold, que no se acoge a la Ley Minera dominicana.

Según el Ministerio de Hacienda, estas exenciones representaron un 5.1% del PIB para el 2019. No obstante, el Banco Mundial (BM) afirma que la incidencia de la evasión, fraude y mal manejo del ITBIS fue de 43.4% entre 2008-2015, cuando el promedio en la región es de 29.4% para ese mismo período. De manera que el país se encuentra por encima de la región latinoamericana en materia de deficiencia recaudatoria (BM: Hacia un Sistema Tributario más Eficiente, 2017, página X; Ogando, 2018).

La presión tributaria en el país es 9% inferior a la del resto de la región latinoamericana, a pesar de las reformas tributarias consecutivas que se llevaron a cabo a principios y mediados de la primera década de este siglo; lo que ofrece una idea de la regresividad del sistema tributario dominicano y por lo tanto no garantiza la estabilidad de este indicador. Eliminar y reducir significativamente la regresividad del sistema debe ser otro objetivo de la reforma fiscal.

Finalmente, cabe recordar que la reforma fiscal no debe montarse sobre la base de ampliar la base tributaria y aumentar el porcentaje de impuestos sin discriminar la población sobre la que recae; esto perjudicaría a una parte importante de la población, considerando la sesgada distribución del ingreso que existe en el país.

Aunque el BM es partidario de que ese tipo de reforma fiscal se puede hacer si se amplía el gasto de los programas sociales del gobierno; desafortunadamente este planteamiento, en términos netos, podría dejar al gobierno en la misma o peor condición financiera. Peor aún una reforma de esta naturaleza provocaría una reacción social en contra de los aumentos de impuestos que eventualmente terminaría en una crisis política. Por lo cual esta reforma debe ser pareja, eficiente y progresiva. La actual situación colombiana es un ejemplo de lo que afirmo

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